动态与观点
一、问题的提出
某矿产资源压覆纠纷案件一审为某省高级人民法院、二审在最高人民法院，该案中，双方对于被压覆矿产资源储量389万吨没有争议，双方争议的焦点问题是压覆矿产资源的赔偿额。
确定该等赔偿额的依据在一审判决书中即明示：某某煤矿获得补偿参照137号文件应仅限于直接损失，并据此确定了赔偿额，二审对一审确定的赔偿额予以维持。在确定赔偿额时，一审法院首先依据省级国土资源部门的文件，认定“被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款”为3元/吨，然后依据137号文件确认赔偿额为1167万元（389万吨×3元/吨）。然而，在该案诉讼过程中，矿业权人和政府部门诉前共同委托有资质的鉴定机构进行评估，被压覆矿产资源经济价值为6807万元，后者约为前者的5.8倍。
经研究，律师团队确认，137号文件的适用成为决定案件走向的关键因素。
二、何谓137号文件？
2010年9月8日，原国土资源部（现自然资源部）《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发﹝2010﹞137号，简称“137号文件”）。
该文“四、规范报批要求”项下，明确规定“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：
1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；
2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”
该文件的发文对象是各省、自治区、直辖市国土资源厅，发文目的是“进一步规范压覆重要矿产资源审批管理工作”，文件要求“各省级国土资源行政主管部门要充分认识压覆重要矿产资源审批管理工作的目的和意义，加强领导，进一步转变管理观念和管理方式，既要加强审批管理，又要做好服务；做到既保护矿产资源，又有利于建设项目顺利进行，维护矿业权人合法权益。” 文件最后要求，“各省级国土资源行政主管部门要认真贯彻本通知精神，落实审批管理职责”。
“直接损失”补偿原则的依据为该文件“四、规范报批要求”项下的具体内容，该项内容所规范的是建设单位应履行的报批手续，即“按本通知规定由国土资源部负责审批的，建设单位应履行以下手续”，在本项下建设单位应履行的第（三）项手续，即新的土地使用权人与矿业权人签订协议，同时明确补偿的范围在原则上应包括的两项内容。
137号文件公布之后，该文件所确定的补偿范围即成为建设单位在矿产资源压覆纠纷案件中按照直接损失原则补偿矿业权人的主要依据，在所有的矿产资源压覆纠纷案件中几乎都会成为诉讼两造的争议焦点。
三、“同案不同判”的现象
在案件研究过程中，针对137号文件的适用问题，律师团队在中国裁判文书网上进行专题检索，检索发现：即便是最高人民法院作出的生效判决，对是否适用137号文件也存在“同案不同判”的现象。律师团队进一步分析各相关案例的基本要素，试图对人民法院是否及为何依据137号文件作出判决进行类型化研究，但依据现有的材料尚未形成规律性的认识。
在排除适用137号文件的案例中，广元市茂成商贸有限责任公司、兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷最为典型。在该案中，最高人民法院作出(2017)最高法民终494号民事判决书。该案被收入最高人民法院民一庭主编的《民事审判指导与参考》第77辑，最高人民法院民一庭张纯法官撰文对该案进行解析。在该判决中，最高人民法院在“本院认为”部分，对矿产资源压覆纠纷的补偿原则作出了与137号文件截然相反的认定，并论证了137号文件“不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据”。具体如下：
……探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值。关于“137号文”，是由国土资源部印发的关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。且从该文件内容看，并没有排斥民事主体之间以签订协议的方式解决补偿问题。
四、延伸思考
1.137号文件规范的对象是什么？
无论从形式上还是从内容上，该文件都是国土资源部对各省级国土资源行政主管部门压覆重要矿产资源审批管理工作的要求，其目的是“进一步规范压覆重要矿产资源审批管理工作”，并无对矿产资源压覆纠纷范围进行界定的意图，也没有介入建设单位与矿业权人签订补偿协议的意图，其目的是在“保护矿产资源”、“建设项目顺利进行”、“矿业权人合法权益”三者之间进行衡平。
2.如何正确理解“补偿的范围原则上应包括”？
需要注意的是，此项要求包括在“建设单位应履行以下手续”项下，对此合理的理解是“补偿的范围不能少于以下两项”，规定的是补偿范围的下限，而非“补偿的范围仅限于以下两项”，即，并非规定补偿范围的上限。如果理解为“补偿的范围仅限于以下两项”，则137号文件即有违反《立法法》的嫌疑。因为，137号文件并不具备“作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据”的资格。
3.关于137号文件的建议。
是否适用137号文件已经成为众多矿产资源压覆纠纷案件的争议焦点，且是否适用该文件会导致两造权利义务分配产生巨大差异，在此，笔者建议通过合法渠道，推动立法机关、司法机关会同国务院国土资源行政主管部门对该文件进行审查，明确适用范围，从源头上解决矿产资源压覆纠纷案件“同案不同判”的问题。
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